近年来，国家政策导向明确，我国数据要素市场呈现出发展潜力巨大的趋势。各数据交易机构建设热潮不断、区域及类型集聚现象凸显、场外市场比场内市场更为活跃，亟待提升数据交易机构运营质量，防范潜在的同质化竞争风险，规范整治“数据黑产”。只有进一步明确数据交易规则及标准，统筹布局多层级数据交易场所，才能从根本上激活海量数据资源，促进数据要素充分流通和数字经济的高速发展。2022年12月正式发布的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下称“数据二十条”）第九条明确指出，“统筹构建规范高效的数据交易场所”，这将成为新时代我国构建高质量数据要素流通交易市场的根本指南。
一、我国数据交易机构发展现状与挑战
1、经历两次建设热潮，存续交易面临挑战。
在国家政策支持下，各地掀起了数据交易机构的建设热潮。据不完全统计，截至2022年12月全国共成立过44家数据交易机构。从数据交易机构注册时间分布看，数据交易机构建设经历了两轮明显高峰期：2015年全国第一家以大数据命名的数据交易机构（贵阳大数据交易所）成立，带动了各地数据交易机构的纷纷涌现；经短暂低迷，2019年党的十九届四中全会提出数据作为生产要素参与分配后，数据交易再度成为热点。2021年北京国际大数据交易所、上海数据交易所、深圳数据交易所等先后成立，我国数据交易机构迎来新一轮建设高峰。
而对现有数据交易机构进行梳理可发现一些共性、突出性问题：一是交易机构持续运营能力偏弱，运营乏力短板凸显。在44家考察对象中，已有9家数据交易公司被注销，相当部分数据交易机构显现经营异常状况，只有10家数据交易机构设有公开交易网站；二是各交易机构经营质量不及预期。大部分数据交易机构局限于中介撮合，成立之初设想的确权估值、交付清算、数据资产管理等增值服务并未真正落地。总体来看，我国数据交易机构建设还处于摸索阶段，数据要素收入分配、数据要素价格等关键机制尚未形成，交易所运营路径尚不明确，影响了数据要素市场的可持续运营、可存续交易。
2、呈现区域及类型集聚，警惕同质化竞争。
从目前存续的35家数据交易机构地域分布看，华东、华中为数据交易机构集聚地。其中华东地区共有10家，占比28.6%；华中地区共有8家，占比22.9%，二者合计占比51.5%。西北、东北、西南等地区数据交易机构占比很低。进一步考察细分省级区域分布可知，多个省区已有多家数据交易机构。在“数据二十条”明确提出“严控交易场所数量”的导向下，亟需优化统筹，避免可能出现的同质化竞争和“数据割据”。
在数据交易机构类型方面，考察目前处于存续状态的35家数据交易机构类型，除青岛中州国际航运大数据交易中心、上饶市华海能源与大数据交易中心、陕西环球卫星互联网数据交易平台3家专注于行业数据外，其他各交易所均定位为综合性数据交易。类型分布上的明显不平衡有可能造成“大而不专”“撒胡椒面”等问题，影响行业数据要素资源的市场化配置。
3、数据交易场外市场比场内市场活跃，“数据黑产”亟需整治。
总体来看，我国各地数据交易机构一般采用两种场内交易模式：一是政府主导的数据增值服务模式，买卖双方交易经过加工之后的定制化数据产品；二是以企业为主导的数据撮合交易模式（“数据集市”），以交易粗加工的原始数据为主，也被称为直接交易模式。但穿透来看，企业往往倾向于通过场外市场完成实质性交易，致使各数据交易机构徒有其表。“2020年场内数据交易规模仅占总体交易市场规模的4%”“2021年我国数据黑市交易市场规模已超过1500亿元”这两个被“曝光”的测算数据，或道出了目前数据场外交易活跃、场内交易冷清的现状。囿于数据确权、数据定价、数据安全等难题，分散化、非标准化、点对点的场外市场更能满足多样化需求，但也引发了数据非法交易等“数据黑产”，大量数据通过场外“黑市”完成交易，又进一步限制了正规数据交易市场的交易规模。
二、完善数据要素市场健康发展的建议
一是建立健全数据交易规则，建立合规高效的流通环境。出台数据交易场所管理办法，建立健全数据交易规则，制定全国统一的数据交易、安全等标准体系，降低交易成本；推动数据标准化体系的建设，重点解决数据匿名化、数据泄露处置、数据监管、匿名加工信息的认定标准和流程，同时明确各方的义务和责任分配等问题。
二是加强统筹布局，引导多种类型的数据交易机构共同发展。强化中央与地方统筹协调，建设“全国一盘棋”数据要素市场体系，统筹形成国家级数据交易场所、区域性数据交易场所和行业性数据交易平台等三层级互促的数据要素市场。国家级数据交易场所要突出合规监管和基础服务功能，强化其公共属性和公益定位；区域性数据交易场所和行业性数据交易平台重在构建多层次市场交易体系，推动区域性、行业性数据流通使用。建议各地从当地需求和优势出发，依托地方产业基础实现特色性发展。
三是推进数据交易机构与数据商功能分离，鼓励数据商进场。建立数据交易机构与数据商分离的市场运行机制，明确运营职责与边界；数据商从多种渠道收集数据，并通过分类、整理、分析等多种手段运营数据、挖掘数据潜在价值，盘活闲置数据资源，应鼓励各类数据商进场交易。
四是建设多维度、高可靠的数据要素交易可信环境。为促进数据要素安全有效流通，应围绕数据交易的场景化应用、数据可追溯、交易可监管、数据防窃取等现实需求，持续以人工智能、区块链等新一代信息技术为基础，推动隐私计算、多方安全计算确保数据“可用不可见”，构建安全合规的数据撮合交易、API数据交易、特定应用场景数据服务、隐私计算技术等适应不同场合的数据交易环境。
（作者：国家信息中心信息化和产业发展部 徐凌验；原文载于《中国信息界》）
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